Las deudas del ordenamiento territorial: crear mecanismos de premios y castigos para pasar a la práctica

Esa fue la visión en la que coincidieron Nadia Rapali, vocal del Ejecutivo en la Agencia, y Martín Pérez, de INTA. Las problemáticas complejas y las tensiones en las comunas por los usos del suelo.

Las deudas del ordenamiento territorial: crear mecanismos de premios y castigos para pasar a la práctica

En 20 años, la zona metropolitana perdió entre 5000 y 8000 hectáreas productivas, unas se convirtieron en barrios y otras están abandonadas. Foto: Unidiversidad

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Verónica Gordillo

Publicado el 05 DE ABRIL DE 2022

Mendoza tiene una deuda en materia de ordenamiento territorial y uso del suelo, y no hay otra forma de pagarla que idear mecanismos de premios y castigos, instrumentos para incentivar el desarrollo de un proyecto en una zona, o para desincentivarlo en otra, pero con argumentos, e incluso proponiendo uno alternativo que no dañe un sitio que, por distintas razones, es necesario cuidar. La deuda de Mendoza en materia de ordenamiento no es otra que pasar de la teoría a la práctica, que utilizar ese andamiaje jurídico con el que cuenta hace trece años –y que la diferencia del resto del país– para intentar mitigar las problemáticas complejas del territorio, para buscar equilibrar las fuerzas que lo habitan o lo quieren habitar.

En esa visión de las deudas, de los desafíos y de lo pendiente coincidieron la vocal por el Ejecutivo en la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT), Nadia Rapali, y el investigador del Área Socioeconómica de la Estación Experimental INTA Mendoza y profesor de la UNCUYO, Martín Pérez.

El de las deudas no fue el único punto en común: ambos –aunque por separado– respondieron de modo similar una de las consultas de Unidiversidad: ¿cuál es el beneficio para Mendoza de contar hace trece años con una Ley de Ordenamiento y luego un Plan Provincial, teniendo en cuenta que su aplicación es compleja? Muchos, respondieron, aunque no usaron esa palabra, sino que dieron razones: marcó un rumbo, puso en el centro de la escena la necesidad de gestionar el territorio, enumeró  problemáticas y fortalezas, e instó a los organismos públicos y privados a pensar cuál es la mejor forma de hacerlo, con participación comunitaria e incluyendo al sector privado. Segundos después, ambos subrayaron los peros: una ley no es una política pública y una prohibición no resuelve los problemas; por eso es necesario ejercitar la norma en el territorio.

Pérez respondió otra pregunta: ¿por qué es importante que los habitantes entiendan el concepto y se activen mecanismos de participación real? La planificación territorial, explicó, permite advertir y evitar conflictos que van a ocurrir si no se interviene, si no se gestionan bien los recursos, porque afectarán el lugar de vida, de trabajo, de estudio; en síntesis, la calidad de vida. Por eso, señaló, esta temática es compleja, porque implica aspectos sociales, económicos, ambientales y culturales que buscan convivir en un mismo territorio.

 

El camino de la teoría

El de la teoría no fue un camino fácil. Después de una discusión de 30 años, la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo (8051) se aprobó en 2009, con la participación activa del sector científico y en especial de la UNCUYO, que obligó a desestimar un proyecto que tenía media sanción y que, en muchos aspectos, beneficiaba al sector privado. La norma que se aprobó estableció un marco general y una serie de pasos a seguir para avanzar, por lo que no se parece a ninguna otra ley que, con la sola promulgación, inicia el camino de la práctica.

Con avances y retrocesos, la mayoría de esos pasos se cumplieron: la conformación de la Agencia de Ordenamiento Territorial (el órgano encargado de velar por el cumplimiento de la norma), el Consejo de Ordenamiento (un órgano consultivo integrado por representantes de 65 organizaciones) y un Plan de Ordenamiento Provincial (Ley 8999) que se aprobó en 2017 y que es la columna vertebral de los criterios sobre los que deben elaborar sus propios lineamientos las 18 municipalidades. El cumplimiento de este último punto fue dispar: ya tienen plan Lavalle, Las Heras, Capital, Guaymallén, Godoy Cruz, Maipú, Junín, Santa Rosa, Rivadavia y Malargüe (aprobó planes por unidades de integración teniendo en cuenta la amplitud de su territorio), mientras que General Alvear está en el proceso de la audiencia pública. Las que aún no cumplieron con este mandato son Tunuyán, Tupungato, San Carlos, La Paz, San Martín y San Rafael, según el detalle que brindó Rapali.

La geógrafa explicó por qué es clave que las comunas cuenten con esa herramienta. Dijo que tienen autonomía sobre sus territorios y determinan la zonificación, es decir, qué sector será –por ejemplo– para uso industrial, urbano, agrícola, de interfase, turístico o comercial. Por eso, subrayó que, más allá del mandato legal, ese plan es un instrumento central de planificación que les permite fundamentar desde lo técnico por qué un uso del suelo está permitido o por qué prohibido y, con base en esa evaluación técnica, intentar equilibrar los intereses en pugna.

Rapali explicó que uno de los desafíos desde la administración pública es abordar el ordenamiento territorial como un tema transversal. Foto: Unidiversidad

 

El camino de la práctica

El camino de la práctica tampoco fue –ni es– simple, y ambos profesionales coincidieron en la razón central. Expresaron que el ordenamiento es un proceso técnico político, con marchas y contramarchas, porque de nada sirve el bagaje técnico sin la voluntad política de impulsar el tema o –por el contrario– planificar sin un sustento técnico científico que avale las decisiones.

Pérez enumeró algunas deudas para que el proceso pase a la práctica: aceitar el funcionamiento de los mecanismos previstos en la ley, como el consejo consultivo, así como los de participación social, para evitar que sea un tema encapsulado en esferas gubernamentales u organismos de ciencia y técnica, e incentivar el involucramiento de otros actores financieros, económicos y empresariales. En especial, se necesita crear instrumentos de política pública para hacer efectivo el ordenamiento, para intentar mitigar los problemas en el territorio.

“No se ordena solo con normas; las necesitamos, pero también hay que hacer el ejercicio, construir desde la práctica. Por ejemplo, se pueden definir incentivos económicos para tal situación o mecanismos de restricción en otro caso. El hilar fino todavía falta”, expresó el profesional.

Rapali coincidió con que el desafío mayor es elaborar instrumentos prácticos de premios, castigos, mecanismos que permitan incentivar un uso del suelo o desincentivar otro. A eso sumó la necesidad de que todas las comunas cuenten con sus planes y de que estas políticas se aborden en forma transversal, ya que aseguró que la administración pública aún trabaja en compartimentos estancos.

“El tema económico es donde nosotros, desde el ordenamiento, no le hemos puesto el cascabel al gato; desde la planificación, también, porque cuesta mucho ir contra las tendencias del mercado, que a veces son buenas y a veces no, porque no se condicen con criterios de sustentabilidad ambiental ni territorial en el largo plazo”, expresó la geógrafa.

Pérez explicó que la zona productiva metropolitana está sometida a múltiples amenazas y que es necesario intentar equilibrar sus usos. Foto: Unidiversidad

 

Más barrios, menos cultivos

Uno de los problemas de ordenamiento territorial en Mendoza es el avance de la urbanización sobre las tierras productivas donde se cultivan frutas, verduras, vides, olivos y flores. De acuerdo a datos de INTA, en los últimos 20 años, entre 5000 y 8000 hectáreas cambiaron de uso de suelo en el área metropolitana, ya sea porque se convirtieron en un barrio o porque las abandonaron y dejaron de producir.

Pérez trabaja en esa convivencia urbanorrural con el objetivo de fortalecer y preservar la producción, no solo por ser clave para la alimentación, sino porque es el lugar donde habitan y quieren habitar las familias campesinas. Desde INTA –explicó–, buscan mejorar la situación intrafinca, es decir, las cualidades agroecológicas, las variedades, el sistema de riego y la maquinaria, así como las cadenas de valor, la organización y las relaciones con otros actores.

Teniendo en cuenta esa visión, el profesional comentó que es necesario poner en marcha instrumentos para mitigar este problema complejo, ya que se combina el avance de la urbanización, con una actividad agrícola debilitada y con crisis recurrentes. Dijo que un solo aspecto, como la zonificación, no resuelve el tema y planteó idear un conjunto de estrategias para fortalecer la producción, los instrumentos de gestión del territorio municipal o provincial relacionados con la regulación de los usos del suelo y promoción de otros servicios como el turístico, la gastronomía, el pago por servicios ambientales y ecosistémicos.

“En el área metropolitana hay un interés de las comunas por este tema, en algunas por una cuestión productiva, en otras turístico y creo que es un avance porque el tema se puso sobre la mesa. Cuando uno empieza a leer los planes de ordenamiento, se da cuenta cuál le da más peso, cuál lo ve de una manera más estratégica, cuál tiene contradicciones, pero también es cierto que el municipio tiene la tensión de ser quien otorga los usos del suelo, entonces tiene la tensión por el cambio. Y entiendo que una comuna no puede decir que no a todas las propuestas, es una situación de tensión permanente, el equilibrio perfecto no existe, pero ahí está la valoración que se pueda seguir haciendo”, explicó el profesional.

Con el foco en este mismo problema, Rapali consideró que el desafío es poner en marcha mecanismos de premios y castigo e incentivos más blandos, que impliquen brindar alternativas a quien invierte para realizar otra actividad tan rentable como la que propuso, pero sin hacer excepciones en el uso del suelo ni perder tierra productiva. La geógrafa destacó que una de las fortalezas para idear estos incentivos blandos es el turismo, ya que las zonas productivas cuentan con un aspecto inmejorable en cuanto al paisaje.  Es otra razón más –expresó– para cuidar la zona rural y buscar alternativas que sean rentables sin necesidad de convertirla en un barrio.

“En el caso del cinturón verde, la zonificación la hacen los municipios, que son los que tienen que entender hasta dónde llega el impacto, porque, si a toda tu área verde la vas a convertir en barrio privado, es tu decisión, pero planificala y hacete cargo de lo que implica. Hay municipios que se están quedando sin esa herramienta y la Provincia no tiene competencia. Por eso tratamos de convencerlos de que es un mecanismo único, de que hay que cuidarlo con la zonificación, de que si se cuida, se pueden aportar mecanismos económicos”, expresó.

Rapali coincidió en que la prohibición por sí sola no funciona, porque, a veces, las comunas no la pueden sostener desde lo económico. En cambio, dijo que, si existen fundamentos y brindan un abanico de opciones, es más factible que la decisión se pueda sostener y no se afecte la zona a proteger.

Hace trece años que Mendoza cuenta con un andamiaje jurídico que la puso a la vanguardia en el país en materia de ordenamiento territorial. Ahora es momento de pasar a la práctica, de poner en marcha mecanismos para mitigar las problemáticas complejas que afectan al territorio y a las personas que lo habitan.

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