El unicameralismo en debate

El unicameralismo en debate

Foto ilustrativa archivo Unidiversidad

Provincial Columnas por Víctor Ibañez Rosaz, doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales, abogado constitucionalista / Publicado el 17 DE SEPTIEMBRE 2019

El debate sobre el unicameralismo tiene historia en el pensamiento filosófico, político y constitucional. Se inclinaron por la unicameralidad autores de la talla de Bentham y Sieyès mientras que por la bicameralidad lo hicieron Blackstone, en Inglaterra, y Hamilton, Madison y Jay en Estados Unidos.

Así como en otros tantos temas del derecho constitucional, no creemos que haya argumentos decisivos para tomar una posición teórica a priori en el problema de unidad o bifurcación de las cámaras. Como ocurre con el federalismo, con las formas de gobierno, y con tantos otros aspectos, las razones doctrinarias solo valen en relación con cada caso determinado y con cada organización política según el tiempo histórico en que se debaten. Unicameralismo o bicameralismo son cuestiones técnicas que no comprometen valores fundamentales del régimen constitucional.

El órgano legislativo (de tipo parlamentario o congresional, según estemos frente a un sistema parlamentario o presidencialista) es un órgano complejo formado por una, dos, y en algunos casos, más cámaras o salas. Las razones de la división en cámaras o salas son:

  • porque las decisiones que deben tomar necesitan ser demoradas temporalmente para dar tiempo a un mejor estudio, debate, consultas e intervinientes, permitiendo una mayor reflexión en la motivación y elaboración de las leyes y decisiones que debe tomar el órgano;
  • porque la representación de quienes intervienen en el debate y la toma de decisiones tiene naturaleza diferente, como ocurre en el caso de los congresos que siguen el modelo federal de Estados Unidos, que nuestra Constitución adoptó, donde la Cámara de Diputados representa al pueblo, y el número de sus integrantes es proporcional al número de habitantes; mientras que el Senado representa a los estados o provincias miembros de la federación, compuesto por senadores que en igual número representan a cada entidad federada. En Alemania Federal, el Bundensrat, que es una especie de Senado Federal, está integrado por dos, tres, o cuatro representantes de los landers, pero con un solo voto;
  • Por la edad de sus componentes, por aquello de la cámara joven y la cámara de ancianos a lo que alude la raíz latina de la etimología de la expresión senado. Esto, políticamente, se traduce en una sala que exhibe los ímpetus de la juventud y otra conservadora que le hace de contrapeso como consecuencia de la mayor edad de sus integrantes. El Parlamento inglés, que es el que mejor muestra la historia de la institución parlamentaria, tiene en la Cámara de los Lores una verdadera rama conservadora, no solamente por la edad sino también por el número de sus integrantes que llega a novecientos y los títulos de nobleza que ostentan los mismos.

 

Radiografía mundial

A finales del siglo XX prevalecen los parlamentos bicamerales en el mundo, aunque existen excepciones, especialmente en países pequeños y unitarios como Israel, Finlandia, Nueva Zelanda, Suecia, Portugal, Grecia, Noruega, Luxemburgo, Malta, Mónaco, San Marino, Andorra, Liechtenstein, Antillas Holandesas, Aruba, Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Honduras, Ecuador, Venezuela, Perú y Panamá.

Tres cámaras tenía el parlamento de Sudáfrica bajo el sistema del apartheid con una Asamblea, de la comunidad blanca, una Cámara de Representantes de los coloureds y una tercera de delegados, de la minoría hindú. Los negros no tenían cámara a pesar de ser la inmensa mayoría de la población. El parlamento de Chipre tiene una cámara de Representantes y otras dos que representan una a la minoría turca y otra a la griega. La Yugoslavia del régimen comunista autogestionario de Tito llegó a tener un parlamento de cinco cámaras, aunque con un sistema de partido único.

Los Estados miembro de la Federaciones Brasileña, Venezuela y Mexicana tienen sistema unicameral. En los Estados Unidos, en cambio, casi todos los estados tienen un sistema bicameral, menos el de Nebraska que tiene una sola cámara, al igual que la mayoría de los cantones suizos y las provincias canadienses. Por otra parte, los landers de Alemania Federal son unicamerales.

La tendencia constitucional moderna es la de diferenciar la competencia de cada una de las Cámaras y de precisar las decisiones que deben tomarse por ambas reunidas en asamblea. En general hay Cámaras que prevalecen sobre las otras, como actualmente ocurre con la Cámara de los Comunes respecto de la de los Lores en el sistema inglés, del Congreso de los Diputados sobre el Senado español, o el Bundestag sobre el Bundesrat en la Ley Federal de Bonn.

 

En Argentina

En nuestro país, 15 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires adoptan un sistema unicameral, mientras que en las ocho provincias restantes hay un sistema bicameral, a lo que se suma que todos los concejos deliberantes del país son unicamerales.

En Mendoza, desde 1916 ambas cámaras tienen como base de representación la población.

Tal como nos demuestran las constituciones de numerosas provincias argentinas y los debates sustanciados tanto en ámbitos políticos como académicos, en nuestro tiempo es necesario integrar la representación poblacional con la representación territorial, permitiendo que todos los municipios de la Provincia puedan verse representados en la Legislatura Provincial. Consecuentemente, hoy en día, una cláusula constitucional tan rígida en materia de representación electoral no se justifica de manera alguna, imposibilitando la adopción de herramientas que tienen capacidad para posibilitar una mejor y más amplia representación de la totalidad de los intereses existentes en la comunidad.

A ello podemos agregar que advertimos que el sistema unicameral:

  • permite mayor eficiencia y celeridad, al posibilitar la sanción de normas con mayor agilidad. La bicameralidad hace más difícil, lento y costoso el funcionamiento del órgano legislativo y las ventajas de la existencia de las dos cámaras pueden obviarse, por ejemplo, con mecanismos como el de la doble lectura para la sanción de leyes importantes, o la división en dos salas del cuerpo para el juicio político;  
  • en los debates plenarios de las cámaras no se trata de convencer o persuadir al adversario de las bondades de un proyecto, sino de difundir ante la opinión pública las decisiones de los partidos, adoptadas con anterioridad al tratamiento del proyecto. Por lo tanto, la existencia de dos cámaras sólo logra hacer el trabajo más lento y costoso;
  • con normas adecuadas de trabajo interno se asegura toda la reflexión necesaria y la calidad legislativa. Pueden utilizarse métodos que van desde el mencionado de doble lectura, u otros como una una audiencia pública entre la primera y la segunda sanción, o la exigencia de una mayoría agravada para la sanción de ciertas leyes.
  • es necesario lograr un cuerpo colegiado poderoso y ágil, que esté en condiciones de controlar efectivamente al Poder Ejecutivo y que no sea solamente un acompañante tardío de sus decisiones;
  • puede representar adecuadamente a la población y a los distintos sectores regionales con una composición mixta; y
  • significa un menor costo operativo. La reducción de gastos ineficientes, cualquiera fuera su magnitud, resulta, por lo tanto, beneficioso.

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