Ley de Ordenamiento: del proceso histórico a las falencias en su aplicación

Referentes de distintos ámbitos destacaron la importancia del cambio que se inició hace diez años, pero advirtieron sobre la falta de celeridad en la puesta en práctica de la norma y el escaso poder de la Agencia.

Ley de Ordenamiento: del proceso histórico a las falencias en su aplicación

El avance de la urbanización sobre las tierras productivas es una de las problemáticas diagnosticadas. Foto: Unidiversidad.

Sociedad Unidiversidad Ordenamiento territorial / por Verónica Gordillo / Publicado el 25 DE JUNIO 2019

Tres referentes del ámbito académico y científico coincidieron en su balance respecto de la aplicación de la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, a diez años de su aprobación. Destacaron que se trató de un proceso histórico, inédito en el país y en América Latina, pero al mismo tiempo, advirtieron falta de celeridad del plan y de poder real de la Agencia, el organismo que debe velar por su aplicación.

La directora del CCT Conicet Mendoza, Elena Abraham; la coordinadora de la Red Iberoamericana de Observación Territorial y directora del Doctorado en Ordenamiento y Desarrollo Sostenible de la UNCUYO, María Elina Gudiño, y el director del Centro de Estudios y Desarrollo de Políticas Públicas (Integrar), Alberto Molina, destacaron la importancia del proceso que encolumnó detrás de un mismo objetivo al sector científico y técnico y al Estado provincial.

Aprobaron Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo.

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Frente común

Los tres referentes consultados por Unidiversidad participaron activamente en el proceso, que se inició hace más de 20 años pero cuyo paso más importante se dio en 2006. En ese momento, la comunidad científica advirtió la necesidad de elaborar un nuevo proyecto de ley y dejar de lado el que tenía media sanción de la Cámara Alta, que otorgaba demasiadas atribuciones a los privados en aspectos que, entendían, debían estar bajo la órbita exclusiva del Estado.

El sector científico y la UNCUYO tuvieron un papel central en la elaboración del nuevo proyecto, especialmente la entonces rectora, María Victoria Gómez de Erice, que comprendió la importancia estratégica del ordenamiento y que el 28 de diciembre de 2006 ratificó con su firma la decisión de poner todos los recursos de la casa de estudios para lograr que Mendoza tuviera una norma que determinara claramente los lineamientos de un crecimiento equitativo, equilibrado y sustentable. A lo largo de los años, las máximas autoridades universitarias ratificaron ese compromiso primigenio.

Mendoza ya tiene plan para ordenar el territorio

Este era un punto clave dentro de la Ley "madre" de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo (8051), aprobada hace poco más de nueve años, para organizar el crecimiento de toda la provincia.

Fueron años de mucho trabajo, de intercambios entre profesionales, pero también de participación ciudadana, ya que se concretaron foros en todos los departamentos. Ese esfuerzo logró un primer triunfo en 2009, cuando se aprobó la Ley 8051 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo. Sin embargo, esa norma no se parece a ninguna otra, ya que estableció un marco jurídico general y marcó los lineamientos a seguir para lograr su aplicación práctica.

Los pasos que prevé la norma se fueron cumpliendo, no sin dificultades, especialmente en relación con los plazos establecidos. Así se conformó la Agencia de Ordenamiento, el organismo encargado de velar por el cumplimiento de la norma y el Consejo de Ordenamiento, un órgano consultivo integrado por representantes de 65 organizaciones.

A esos avances –y después de marchas y contramarchas– se sumó la aprobación en 2017 del Plan Provincial de Ordenamiento, una especie de esqueleto que determinó los criterios para que –por ejemplo– las comunas definan sus zonas urbana, de interfase y rural, y la necesidad de explicitar qué actividades están permitidas y cuáles prohibidas en cada una de ellas. Esto, con el objetivo de intentar dejar de lado las excepciones que aprueban los concejos deliberantes, que en muchos casos posibilitan cambios en los usos del suelo, según las conveniencias de distintos actores.

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La hora de las comunas

A partir de la aprobación del Plan Provincial, comenzó a correr el plazo de un año para que los 18 municipios elaboraran, presentaran ante la Agencia y aprobaran en los concejos deliberantes sus propios planes de ordenamiento. Este aspecto aún no se cumple y el avance es muy dispar, lo que de alguna manera impide bajar en la práctica la ley al territorio.

Pese a que esta tarea central está pendiente, el Ejecutivo avanzó en algunos aspectos. Uno de los centrales fue la decisión del gobernador Alfredo Cornejo de frenar por un año la aprobación de nuevas construcciones en todo el piedemonte, debido a la fragilidad de ese territorio, a la falta de servicios y a los riesgos aluvionales.

Algunas comunas también pusieron freno a las aprobaciones, con el objetivo de proteger sus zonas productivas, hasta tanto concluyan sus planes de ordenamiento. Es el caso de Guaymallén y Maipú, por dar dos ejemplos.

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Flores y espinas

La directora del CCT Conicet Mendoza, Elena Abraham, subrayó la importancia estratégica del ordenamiento. Explicó que el territorio puede tener diversos usos (industrial, productivo, urbanístico, entre otros), que se deberían determinar de acuerdo a la capacidad de esos suelos y especialmente a las necesidades de sus ciudadanos y teniendo como faro el bien común. Pese a esto, dijo que cuando no existe un modelo a seguir, una propuesta clara, esos usos se organizan y definen al azar, al ritmo de todos los intereses que existen sobre ese territorio donde muchas veces manda el mercado.

Abraham recordó que el proceso en el que participó hace diez años fue muy activo, arduo y desgastante, porque no solo se trató de elaborar un anteproyecto con fundamento científico, sino que se basaba en la necesidad de sensibilizar a la opinión pública respecto de la importancia de la temática y de lograr una real participación ciudadana. Frente a ese desafío, que se sorteó con la aprobación de la ley, consideró que el resultado fue positivo.

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Así opinó el director del Centro de Estudios y Desarrollo de Políticas Públicas, Alberto Molina. Dijo además que no está claro cómo seguirá el proceso.

Ante lo que consideró un logro histórico, la profesional subrayó que el proceso que siguió a la aprobación de la ley no tiene ni la celeridad, ni la calidad, ni la participación que debería. Explicó que muchos municipios no internalizaron la importancia de elaborar sus planes, entonces no lo hacen desde un lugar de compromiso con la temática, sino desde la obligación de cumplir, dejando todo en manos de un técnico.

Otra de las críticas de Abraham es el escaso poder de la Agencia de Ordenamiento, ya que aseguró que debería estar más fortalecida, más empoderada y potente para cumplir con el mandato que le da la ley. Subrayó que la crítica no es hacia las personas que la conforman –que aseguró realizan mucho esfuerzo–, sino a la falta de poder institucional de ese organismo que es central.

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Alberto Molina también comenzó por las flores. Consideró el proceso que se realizó entre 2006 y 2009 como histórico, porque logró una sinergia entre la academia y la política que no se volvió a repetir con la relevancia y la participación que implicó. Dijo que representó un aprendizaje para todos los actores y también un enriquecimiento desde lo político, porque los y las legisladoras hicieron aportes a la iniciativa que finalmente se aprobó.

El profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales recalcó que durante ese proceso también se comprendió e instaló la importancia del concepto de ordenamiento y de generar políticas públicas en ese sentido. Tanto fue así, comentó, que durante los siguientes años las y los candidatos incluyeron la temática en sus propuestas.

Molina también enumeró los desafíos. Dijo que uno de los problemas centrales es la desinstitucionalización tanto del Consejo de Ordenamiento, que como mucho se reúne una vez al año, como de la Agencia, que está acéfala y sin representación de las comunas. En este sentido, y tal como marca la ley, se llamó a un concurso para dirigir la Agencia, el gobernador propuso una terna y el Senado aprobó el pliego de Sonia Romero, pero tras su fallecimiento, el proceso no se repitió y hoy está momentáneamente al frente la vocal por el Ejecutivo.

El profesional destacó que el escaso poder institucional de la Agencia debilita el control y monitoreo, por ejemplo, a la hora de acompañar a las comunas para que concreten sus propios lineamientos en la temática. Dijo que este aspecto está relacionado exclusivamente con una decisión política de fortalecer e impulsar al organismo.

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La universidad, a la calle

Una de las impulsoras del proceso, María Elina Gudiño, lo definió como valioso e inédito a nivel nacional y latinoamericano, especialmente porque el sector científico trabajó con los equipos técnicos del gobierno y se logró una verdadera participación de la comunidad. Reconoció la visión de la exrectora Gómez de Erice y dijo que con su decisión cumplió con un objetivo central, “sacar la universidad a la calle” y ponerla al servicio de la sociedad.

Con la misma vehemencia que defendió el proceso, la especialista confesó que le preocupa y le duele la situación actual, dado que muchas personas invirtieron tiempo, trabajo y esfuerzo en pos de un objetivo que, entendieron, podía representar una diferencia significativa para Mendoza. Dijo que las autoridades no entendieron que el ordenamiento es un tema transversal a todas las áreas, a todos los ministerios, y que la decisión de que la Agencia dependa de Ambiente impide que ese organismo tenga el rol y el poder que debería sustentar.

Gudiño aseguró que le preocupa cómo se elaboran los planes municipales de ordenamiento, especialmente porque la Agencia no fijó un reglamento para ese fin. En este sentido, subrayó que la zonificación del territorio que concreten los municipios es un aspecto central, siempre que se respeten los criterios establecidos en el Plan Provincial, por lo que es necesario monitorear que así sea.